ПРИНЦИП ДОБРОСОВЕСТНОСТИ НЕДРОПОЛЬЗОВАТЕЛЕЙ В ПРАКТИКЕ РАССМОТРЕНИЯ ИНВЕСТИЦИОННЫХ СПОРОВ

Недропользование относится к числу наиболее значимых направлений инвестиционной деятельности в Республике Казахстан. Освоение месторождений требует продолжительных сроков, значительного объема финансирования, использования сложных технологий и принятия инвестором существенных коммерческих и геологических рисков. В свою очередь, государство заинтересовано не только в привлечении инвестиций, но и в рациональном использовании недр, восполнении минерально-сырьевой базы, соблюдении экологических требований, выполнении социальных обязательств и обеспечении поступлений в бюджет.

Соединение публичных и частных интересов обусловливает особую правовую природу отношений в сфере недропользования. Право недропользования предоставляется государством, однако его реализация осуществляется, как правило, в рамках предпринимательской и инвестиционной деятельности. Поэтому возникающие споры невозможно разрешать исключительно посредством формальной проверки отдельных положений контракта или лицензии. Суду необходимо оценивать всю совокупность поведения сторон, включая то, насколько последовательно, открыто и добросовестно компетентный орган и недропользователь реализовывали принадлежащие им права и исполняли принятые обязательства.

Кодекс Республики Казахстан «О недрах и недропользовании» (Кодекс о недрах) относит добросовестность недропользователей к основным принципам правового регулирования отрасли. Согласно указанной норме при осуществлении государственного контроля за операциями по недропользованию добросовестность действий недропользователей предполагается. Таким образом, законодатель закрепил не только общий принцип, но и специальную презумпцию, определяющую исходную позицию государственного органа при оценке деятельности недропользователя.

Однако практическое содержание данного принципа остается значительно шире буквального содержания статьи 9 Кодекса о недрах. В судебной практике добросовестность применяется при оценке своевременности и полноты исполнения контрактных обязательств, достоверности представляемой отчетности, поведения недропользователя при проведении контроля, обоснованности требований о продлении контракта, а также наличия злоупотребления материальными и процессуальными правами.

Актуальность данной публикации обусловлена тем, что чрезмерно узкое понимание добросовестности способно превратить ее в формальную презумпцию, не влияющую на результат разрешения спора. Напротив, чрезмерно широкое применение принципа создает риск подмены конкретных норм законодательства субъективной оценкой поведения инвестора. Поэтому основной научной и практической задачей является установление понятных критериев, позволяющих суду применять принцип добросовестности не произвольно, а во взаимосвязи с фактическими обстоятельствами, условиями контракта и последствиями поведения сторон.

Правовая природа принципа добросовестности недропользователей.

Правовое регулирование недропользования основывается на совокупности специальных отраслевых принципов. К их числу относятся рациональное управление государственным фондом недр, экологическая безопасность, доступность информации, платность недропользования, добросовестность недропользователей и стабильность условий недропользования. Закрепление добросовестности в одном ряду с указанными принципами свидетельствует о ее фундаментальном, а не вспомогательном характере.

Вместе с тем, статья 9 Кодекса о недрах раскрывает добросовестность преимущественно через деятельность органов государственного контроля. При реализации недропользователями предоставленных прав и исполнении предусмотренных Кодексом о недрах обязанностей добросовестность их действий предполагается. Следовательно, государственный орган не должен изначально исходить из того, что любое расхождение в документах, несвоевременное действие либо иной недостаток автоматически подтверждает недобросовестность недропользователя.

Презумпция действует до установления обратного. Для ее опровержения недостаточно общего указания государственного органа на неудовлетворительное исполнение обязательств. Необходимо определить конкретное обязательство, срок и способ его исполнения, установить фактическое поведение недропользователя, проверить представленные им объяснения и документы, а также мотивировать вывод о наличии нарушения.

Такой подход согласуется с положениями Предпринимательского кодекса Республики Казахстан. В процессе государственного регулирования предпринимательства добросовестность действий субъекта предпринимательства предполагается. Государственный орган обязан раскрыть обстоятельства, подтверждающие нарушение, тогда как представленные предпринимателем фактические данные считаются достоверными, пока не установлено обратное. Неопределенности законодательства должны толковаться в пользу субъекта предпринимательства.

Следовательно, презумпция добросовестности имеет прежде всего гарантийную функцию. Она защищает недропользователя от предположений, немотивированных обвинений и избыточного государственного вмешательства. Наличие презумпции означает, что бремя первоначального обоснования нарушения возлагается на компетентный орган.

Вместе с тем, добросовестность не освобождает недропользователя от исполнения обязательств. Презумпция не может пониматься как предоставление инвестору иммунитета от контроля либо как запрет государственному органу применять предусмотренные законом последствия. После представления государственным органом доказательств конкретных и существенных нарушений недропользователь должен опровергнуть соответствующие обстоятельства либо доказать наличие причин, исключающих его ответственность.

В связи с этим правовое содержание принципа добросовестности включает два взаимосвязанных элемента:

- предположение о правомерности и честности поведения недропользователя до установления обратного;

- обязанность самого недропользователя действовать открыто, последовательно и разумно, своевременно исполнять обязательства и не использовать предоставленные права вопреки их назначению.

Поэтому принцип добросовестности не следует отождествлять только с субъективным намерением лица. Для правовой оценки имеет значение не только то, стремился ли недропользователь нарушить законодательство, но и то, соответствовало ли его объективное поведение стандарту разумного и ответственного участника отношений в сфере недропользования.

Соотношение добросовестности и надлежащего исполнения обязательств.

Одним из центральных вопросов судебной практики является соотношение принципа добросовестности с правилами о надлежащем исполнении обязательств.

В соответствии с гражданским законодательством (статья 272 Гражданского кодекса) обязательства должны исполняться надлежащим образом согласно условиям обязательства и требованиям законодательства. При наличии установленного срока обязательство подлежит исполнению в соответствующий день либо в пределах определенного периода. Эти правила распространяются и на обязательства, предусмотренные контрактом на недропользование.

Однако любое нарушение обязательства не должно автоматически признаваться проявлением недобросовестности. Неисполнение может быть вызвано различными обстоятельствами: неопределенностью условий контракта, противоречивыми действиями государственных органов, документально подтвержденными обстоятельствами непреодолимой силы, объективной невозможностью исполнения либо добросовестным заблуждением относительно порядка выполнения обязанности.

Добросовестность характеризует не только конечный результат, но и весь процесс исполнения обязательства. Для ее оценки имеют значение:

- принимал ли недропользователь разумные меры для исполнения обязательства;

- сообщал ли компетентному органу о возникших препятствиях;

- представлял ли достоверную и полную информацию;

- обращался ли своевременно за внесением изменений в контракт;

- предпринимал ли действия по устранению допущенных нарушений;

- не пытался ли скрыть фактическое неисполнение;

- соответствовала ли его позиция ранее совершенным действиям.

Например, кратковременная просрочка, своевременно раскрытая недропользователем и устраненная до принятия решения государственным органом, не тождественна многолетнему систематическому неисполнению инвестиционных и финансовых обязательств. Формально в обоих случаях имеется нарушение срока, однако степень отклонения от стандарта добросовестного поведения различается.

С другой стороны, частичное исполнение одного обязательства не может служить доказательством общей добросовестности, если остальные существенные обязательства продолжительное время не исполнялись. Недропользователь не вправе произвольно выбирать, какие условия контракта он будет исполнять, а какие оставит без исполнения, а затем ссылаться на отдельные платежи как на основание для сохранения права недропользования.

Таким образом, надлежащее исполнение является одним из основных, но не единственным показателем добросовестности. Суд должен оценивать характер нарушения, поведение лица до и после его выявления, причины неисполнения и степень сотрудничества с государственным органом.

Добросовестность как критерий рассмотрения инвестиционного спора.

Не каждый спор с участием коммерческой организации является инвестиционным. Предпринимательский кодекс определяет инвестиции как имущество, вкладываемое в уставный капитал или фиксированные активы для осуществления предпринимательской деятельности. Инвестиционной признается деятельность, связанная с осуществлением таких вложений, а инвестиционным спором - спор, вытекающий из договорных обязательств между инвестором и государственным органом в связи с инвестиционной деятельностью инвестора.

Контракты на разведку и добычу твердых полезных ископаемых, углеводородов нередко предусматривают значительные вложения в геологоразведочные работы, производственные активы, инфраструктуру, обучение работников, научно-исследовательскую деятельность и социально-экономическое развитие регионов. Поэтому спор, связанный с исполнением таких контрактных обязательств, отвечает признакам инвестиционного спора.

При этом действующее процессуальное законодательство разграничивает гражданские и публично-правовые инвестиционные споры. Договорные споры между инвестором и государственным органом рассматриваются специализированным межрайонным экономическим судом столицы. Иски инвесторов об оспаривании административных актов, административных действий или бездействия административных органов рассматриваются специализированным межрайонным административным судом столицы.

Такое разграничение имеет значение и для применения принципа добросовестности.

В гражданском инвестиционном споре суд оценивает исполнение сторонами договорных обязательств, условия контракта, основания его изменения или прекращения, распределение рисков и наличие злоупотребления правом.

В административном споре в центре судебной проверки находится законность административного акта или действия государственного органа. При этом обязанность доказать правомерность обременяющего решения в значительной степени возлагается на административный орган. Презумпция добросовестности недропользователя в таких делах непосредственно связана с распределением бремени доказывания.

Независимо от вида судопроизводства добросовестность может проявляться на трех уровнях.

Первый уровень - добросовестность при исполнении контракта.

Суд устанавливает, насколько полно и своевременно недропользователь исполнял инвестиционные, финансовые, экологические, социальные и иные обязательства.

Второй уровень - добросовестность при взаимодействии с государственным органом.

Оцениваются своевременность уведомлений, полнота отчетности, достоверность сведений, реакция на выявленные нарушения и готовность к их устранению.

Третий уровень - процессуальная добросовестность.

Участники дела обязаны добросовестно осуществлять процессуальные права. Представление противоречивых сведений, сокрытие документов, изменение позиции в зависимости от процессуальной выгоды, использование судебной процедуры исключительно для затягивания прекращения контракта могут свидетельствовать о злоупотреблении правом.

В результате добросовестность выступает связующим элементом между материальным правом, государственным регулированием и судебным процессом.

Основные подходы, сформированные судебной практикой.

Систематическое неисполнение контрактных обязательств как опровержение добросовестности

Специализированным межрайонным экономическим судом города Астаны рассматривался спор о признании одностороннего досрочного прекращения действия контракта на добычу боратовых руд незаконным. Материалами дела было установлено неисполнение недропользователем контрактных обязательств за 2021, 2022 годы: не производились необходимые отчисления, не выполнялись обязательства по финансированию обучения работников, не исполнялись объемы добычи. Из представленных недропользователем отчетов ЛКУ исполнение финансовых и производственных обязательств за 2021-2022 гг. составляет 0%. 

Суд указал, что обязательства недропользователя были непосредственно закреплены в контракте, в связи с чем он должен был исполнять их в установленные сроки. Неисполнение взятых на себя обязательств недропользователем является безусловным основанием для досрочного прекращения действия контракта со стороны компетентного органа в соответствии с требованиями действующего законодательства и условий контракта.

Правовая позиция суда показывает, что недропользователь, который в течение продолжительного периода не выполняет основные финансовые обязательства, не может обосновывать свою добросовестность нарушением компетентным органом процедуры досрочного прекращения контракта. Приводя доводы о невручении уведомления о досрочном прекращении контракта в день его вынесения, недропользователь злоупотребил принадлежащим ему правом, поскольку компетентный орган опубликовал названное уведомление на официальном сайте и только по истечению более двух месяцев контракт был досрочно прекращен с недропользователем.

Особое значение этой правовой позиции состоит в том, что суд связал оценку добросовестности не только с содержанием контракта, но и с общегражданским запретом злоупотребления правом. Инвестор вправе требовать судебной защиты, однако такое право не должно использоваться для сохранения контрактного положения при отсутствии реального исполнения инвестиционных обязательств.

Низкое исполнение финансовых обязательств и требование о продлении контракта

Специализированным межрайонным экономическим судом города Астаны рассматривалось дело по иску недропользователя о признании незаконными решений компетентного органа и возобновлении контракта на разведку и добычу марганцевых руд.

Судом было установлено, что срок контракта истек, соглашение о его продлении до окончания срока действия заключено не было, а общий показатель исполнения финансовых обязательств с начала действия контракта составил 8,77%. В течение отдельных лет исполнение находилось на крайне низком уровне, а в одном из периодов отсутствовало полностью. Суд признал, что исполнение отдельных социальных отчислений не подтверждает выполнение всех принятых обязательств. Ссылаясь на принцип добросовестности недропользователей, суд указал на обязанность недропользователя надлежащим образом выполнять условия контракта.

Данное дело демонстрирует, что требование о продлении или возобновлении контракта должно оцениваться во взаимосвязи с предшествующим поведением недропользователя. Инвестор, который длительное время не обеспечивает даже минимально приемлемый уровень исполнения финансовых обязательств, не приобретает безусловного права на продолжение отношений только в силу того, что первоначально получил право недропользования и осуществил отдельные расходы.

Добросовестность в данном случае предполагает последовательность поведения. Требование о предоставлении дополнительного срока должно сопровождаться доказательствами того, что недропользователь предпринимал реальные действия для достижения целей контракта, своевременно информировал государственный орган о возникающих препятствиях и способен исполнить обязательства в будущем.

Двойственная направленность принципа добросовестности

Добросовестность является правовой гарантией недропользователя. Государственный орган не вправе исходить из презумпции виновности инвестора, произвольно признавать сведения недостоверными или применять наиболее строгие меры без исследования причин и характера нарушения.

Добросовестность является стандартом поведения самого недропользователя. Инвестор должен не только формально соблюдать отдельные процедуры, но и стремиться к достижению целей, для которых ему предоставлено право недропользования.

Эти направления не противоречат друг другу. Напротив, их совместное применение обеспечивает баланс публичных и частных интересов. Защита инвестора оправданна в той мере, в какой он сам действует открыто и последовательно. Применение государством мер ответственности правомерно в той мере, в какой нарушения доказаны, процедура соблюдена, а избранная мера соответствует характеру нарушения.

Принцип добросовестности нельзя использовать только против недропользователя. Хотя специальная норма Кодекса о недрах сформулирована применительно к добросовестности недропользователей, инвестиционные правоотношения предполагают взаимную ответственность государства и инвестора.

Государственный орган также должен действовать добросовестно, в частности:

- своевременно рассматривать обращения недропользователя;

- не изменять произвольно ранее выраженную правовую позицию;

- не предъявлять требования, которые не следуют из закона или контракта;

- предоставлять разумный срок для устранения устранимых нарушений;

- учитывать официальные разъяснения, которыми руководствовался предприниматель;

- не использовать формальные недостатки как основание для несоразмерного вмешательства;

- принимать решения на основании полной и достоверной информации.

Если государственный орган длительное время одобрял определенный способ исполнения обязательства, а затем без изменения законодательства признал такое поведение нарушением, возникает вопрос о последовательности и предсказуемости действий самого государства. Аналогично, недобросовестным может быть признано поведение органа, который создал препятствия для исполнения контракта, а затем сослался на вызванную этими препятствиями просрочку.

Поэтому при рассмотрении инвестиционного спора суду следует оценивать не изолированное действие недропользователя, а взаимосвязанную хронологию поведения обеих сторон.

Заключение

Судебная практика показывает, что систематическое неисполнение финансовых, производственных и социальных обязательств, низкие показатели реализации инвестиционной программы, непредставление документов и попытка сохранить контракт без реального выполнения его условий могут опровергать презумпцию добросовестности.

Вместе с тем, данный принцип не должен превращаться в универсальное основание для разрешения любого спора в пользу государства. Государственный орган обязан доказать нарушение, соблюдать установленную процедуру, учитывать действия недропользователя по устранению недостатков и применять соразмерные меры.

Наиболее обоснованным является понимание добросовестности как взаимного стандарта поведения государства и инвестора. Недропользователь обязан честно и последовательно исполнять принятые обязательства, а государство обеспечивать предсказуемость регулирования, соблюдать законные ожидания инвестора и не использовать властные полномочия произвольно.

Поэтому при разрешении инвестиционных споров принцип добросовестности должен применяться на основе последовательного судебного теста, включающего действие презумпции, проверку доказательств, оценку поведения обеих сторон и определение соразмерных правовых последствий. Такой подход способен обеспечить баланс интересов государства и инвестора, повысить предсказуемость судебной практики и укрепить доверие к правовому режиму недропользования.

Судья судебной коллегии по административным делам Суда города Астаны

Абдрахманова Г.Т.

 

[xfvalue_img]