ӘКІМШІЛІК ДАУ АЙТУ ТУРАЛЫ ТАЛАП ҚОЮ: ТЕОРИЯЛЫҚ-ҚҰҚЫҚТЫҚ АСПЕКТ

2021 жылдан бері Қазақстан Республикасында әкімішілік юстиция қалыптасып сәйкесінше мамандандырылған соттар мен сот алқалары ашылды. Қәзіргі таңда әкімшілік соттарға келіп түсіп жатқан талап қоюлар саны күннен күнге өсуде. Қазақстандағы әкімшілік жүктеменің тек өсіп жатқанын байқауға болады.

Мемлекет басшысы Қ.К. Тоқаев өзінің 2022 жылғы 1 қыркүйектегі «Әділетті мемлекет. Біртұтас ұлт. Берекелі қоғам.» атты жолдауында әкімшілік әділеттің қолданылу ауқымын кеңейту туралы айтқан. Ол үшін әкімшілік құқық бұзушылықтардың ауқымды бөлігін және азаматтар мен мемлекеттік органдар арасындағы азаматтық-құқықтық дауларды Әкімшілік рәсімдік-процестік кодекстің реттеу аясына беру қажет деп тұжырымдады [1]. Демек, алдағы уақытта әкімшілік заңнамаға өзгерістер еңгізілуі және жаңа талап қою түрлері пайда болуы мүмкін.

Осындай маңызды өзерістер қарсаңында жария-құқықтық саладағы ең жиі кездесетін дау айту туралы талап қоюдың теориялық және құқықтық апектілерін жіті зерттеп оны басқа талап қоюлар түрлерінен ажырататын критерийлерді айқындап алу, сонымен қоса оның мазмұнын және қаралуын жетілдіру мүмкіндіктерін қарастыру өте өзекті мәселе екені рас.

Талап қою –тұлғаның өз құқықтары мен бостандықтарын сот арқылы қорғаудың құралы болып табылады. Ал әкімшілік талап қою тек өзіне ғана тән бірқатар белгілерге ие: даулы құқықтық қатынастар жария-құқықтық салада туындайды, мақсаты бұзылған жеке құқықты қорғауға, оны қалпына келтіруге бағытталған. Бұл ретте талап қоюшының мұдделері ауыртпалық түсіретін әкімшілік актіні қабылдаумен тікелей байланыста болады.

Ғалымдар И. Стахов, П.И. Кононов, А.Б. Зеленцов әкімшілік талап қою ұғымын даулы қоғамдық-құқықтық қатынастан туындаған субъективті сипаттағы қоғамдық құқықты қорғау үшін сотқа жүгінген талап ретінде ұсынды. Бұл талап әкімшілік актінің заңсыздығын мойындау және әкімшілік орган бұзған құқықты қалпына келтіру арқылы жанжалды шешу қажеттілігімен алға тартылады [2].

Қазақстан Республикасының әкімшілік рәсімдік-процестік кодексінің (ары қарай – ӘРПК) 4-бабында әкімшілік талап қою жария-құқықтық қатынастардан туындайтын бұзылған немесе дау айтылған құқықтарды, бостандықтарды немесе заңды мүдделерді қорғау және қалпына келтіру мақсатында сотқа берілген талап ретінде айқындалған [3].

ӘРПК-де әкімшілік талап қоюдың төрт түрі бекітілген: дау айту, мәжбүрлеу, әрекет ету және тану.

Айтылып кеткендей, ең жиі сотқа келіп түсетін дау айту туралы талап қою болып келеді. ӘРПК-нің 132-бабына сәйкес ол ауыртпалық түсіретін әкімшілік актіде талап қоюшының құқықтары, бостандықтары мен заңды мүдделері бұзылған жағдайда беріледі және онда талап коюшы әкімшілік актінің толық немесе бір бөлігінің күшін жоюды сұрауға құқылы [3].

Дау айту туралы талап қою сотпен қаралып құқықтар мен заңды мүдделерді қорғау бойынша өзінің функциясын сәтті орындап шығуы оның бірнеше критерийлерге сәйкес болуымен байланысты.

Жалпы дау айту туралы талап қоюдың жарамдылығын және негізділігін ажырату қажеттілігі туындайды.

Дау айту туралы талап қоюдың жарамдылығын соттылыққа, сотқа дейінгі іс жүргізу сатысынан өтуге, жауапкерге, талап қоюдың мерзімдеріне қойылатын заң талаптарының орындалуы, осы талап қою түрінің нысанының сақталуы, талап қою құқығының болуы және мемлекеттік баждың төленуі құрайды.

Жарамдылық сатысынан өткен дау айту туралы талап қою негізділігі тұрғысынан тексерілуге жатады. Бұл этапта құқықтық негіз, формалды заңдылық, материалдық шарт, қалау және мөлшерлестік қағидаты критерийлері бар.

Кей біреулеріне толығырақ тоқталатын болсақ.

Дау айту туралы талап қою әкімшілік актпен тікелей байланысты болғандықтан оның соттылығы осы актінің шығарылған орны бойынша әкімшілік сотқа тиесілі. Қазақстан Республикасының шегінен тысқары жерде шығарылған әкімшілік акт астананың мамандандырылған ауданаралық әкімшілік сотында қаралуға жатады. Ал электрондық құжат нысанында шығарылған әкімшілік акт дауланып жатса, талап қоюшы өзінің тұрғылықты (орналасқан) жері бойынша әкімшілік сотқа жүгіне алады [3]. Осы және тағы басқа шарттар ӘРПК-нің 16-тарауында келтірілген.

Соттылық бойынша дау айту туралы талап қоюлармен байланысты ең басты екі мәселе бар: жалпы іс әкімшілік сот ісін жүргізу тәртібімен қарауға жататындығы, яғни даудың жария-құқықтық сипатқа ие болуы. Екіншісі, осы күнде пайда болған «процессуалды туризм» көріністері. Соңғысы туралы Қазақстан Республикасы Жоғарғы Сотының жанындағы Сот төрелігі академиясында 2022 жылдың 13 желтоқсанында «Жария-құқықтық даулар: соттылық мәселелері тақырыбында» өткен заңгерлердің тематикалық онлайн-диалогы барысында Астана қаласының мамандандырылған ауданаралық әкімшілік сотының судьясы А.Т. Амангелдин сөз қозғаған еді. Оның айтуы бойынша, талап қоюы Астана қаласының мамандандырылған ауданаралық әкімшілік сотымен қаралуын қалайтын талап қоюшылар жасанды түрде аумақтық соттылықты әкімшілік актіні шығарған органның жоғары тұрған орталық органын қос жауапкер ретінде көрсету арқылы, немесе осы орталық органға шағымданып, артынша жауабын даулау туралы деректерді талап қоюына қосу арқылы, өзгертуді көздейді [4].

Жалпы алғанда талап қоюға құқықтың бар-жоқтығын тексеру жеке немесе заңды тұлғаның талап қоюшы бола алуы, оның әкімшілік процестік құқық қабілеттілігі мен әрекет қабілеттілігін, қол қою құқығын  тексеруден тұрады. Әрекеттерімен процестік құқықтарын іске асыру және әкімшілік іс сотта қаралу барысында процестік міндеттерін орындау мүмкіндігі – әкімшілік процестік әрекет қабілеттілікті білдіреді. Критерийлері: жеке тұлғалар үшін он сегіз жасқа толу және әрекетке қабілетсіз деп танылмау; заңды тұлғалар үшін тиісті түрде құрылу мен тіркелуі және қызметінің тоқтатылмауы. Әкімшілік құқық қабілеттілік – бұл тұлғаның әкімшілік құқық нормаларымен қарастырылған құқықтарды иемденуі, және мемлекеттік басқару саласындағы өзіне жүктелген міндеттерді орындай алуы. Сонымен қатар талап қоюға қол қою құқығы сақталған болуы қажет. Ол дегеніміз заң талаптарына сай рәсімделген сенімхаттың болуы немесе құзыретті растайтың құжаттың сотқа жүгінуге заңи жол аша алуы.

Талап қоюдың мерзімі сақталуы шарт. Дау айту туралы талап қоюдың берілу мерзімі жоғары тұрған орган шағым бойынша шешімді тапсырғаннан кейін бір айды құрайды. Егер мұндай орган болмаған немесе заңда мұндай рәсім қарастырылмаған болса талап қою әкімшілік актіні тапсырған немесе ол туралы назарға жеткізілген күннен бастап бір ай ішінде беріледі. Бұл жерде айта кететін жайт, егер жоғары тұрған орган заңда белгіленген мерзімдер шегінде шешім шығармаса, ол қанағаттандырмаған деп есептеледі және азамат шешім берілуі тиіс мерзімдерге сүйене отырып сотқа жүгіне береді. Сонымен бірге, құқықтары, бостандықтары мен заңды мүдделері әкімшілік актіде қозғалатын, әкімшілік рәсімге қатыспаған тұлға, әкімшілік актінің қабылданғаны туралы білген немесе білуі тиіс күннен бастап бір ай ішінде жүгіне алады. Қазақстан Республикасы Азаматтық-процестік кодексінің (бұдан әрі – АПК) қағидалары бойынша дәлелді себеппен өткізіп алынған талап қоюды беруге арналған мерзім сотпен қалпына келтіріп берілуі мүмкін. Ал егер мерзімдер дәлелсіз себеппен өткізіп алынған болса, оны қалпына кетіруге мүмкіндік болмаған жағдайларда талап қою осы негіздемемен қайтарылады. Осы бөлікте АПК нормалары пайдаланылады, себебі ӘРПК-нің 1-бабының 3-бөлігіне сәйкес егер осы Кодексте өзгеше көзделмесе, әкімшілік сот ісін жүргізуде Қазақстан Республикасы Азаматтық-процестік кодексінің ережелері қолданылады делінген [3].

Келесі кезеңде әкімшілік дау айту туралы талап қою бойынша мемлекеттік баждың дұрыс төленуі, тиісті жауапкердің таңдалғаны, нысаны мен мазмұнына қойылатын талаптарға сәйкестігі, сотқа дейінгі шағымдану тәртібі рет ретімен тексерілуге жатады.

Осылайша жарамдылық сатысынан өткен талап қоюдың негізділігін анықтауға кезегі келіп жетеді.

Дау айту туралы талап қоюды негізді деп табу үшін қабылданған әкімшілік актімен талап қоюшының қандай құқықтары, бостандықтары мен заңды мүдделері бұзылғандығы, не сондай қауіп төндірілгендігі туралы фактілер, дәлелдемелер, негізделген мән-жайлар көрсетілуі қажет. Идеалды түрде талап қоюшы өз тарапынан орын алған қатынастың құқықтық квалификациясын нақты заң нормалары мен принциптеріне сілтеме жасай отырып болған жағдайлармен байланыстыру қажет. Әрине, әкімшілік сот талап қоюдың мәлімделген негізділігімен байланысты болмайды, бірақ талап қою талаптарының шегінен шығуға да жол берілмейді.

Осы тұста ауырпалық түсіретін әкімшілік акті әкімшілік органның, лауазымды адамның қабылдау құқығы бар-жоғы анықталады. Ол үшін әкімшілік акті қабылдануының құқықтық, формальды және материалдық негізділігі қарастырылады. Әкімшілік актіні қабылдауға формальды заңдылығын тексеру оны қабылдаған жария-құқық субъектісінің құзыретін, рәсімді және нысанын тексеруден тұрады.

Әкімшілік актіні құзыреті бар орган шығарса, формальды шарт сақталған деген сөз. Құзыреттіліктің аумақтық және пәндік түрі бар. Яғни тиісті әкімшілік құқықтың арнайы саласымен реттелсе – пәндік құзыреті, жалпы тәртіппен реттелген болса – аумақтық құзыреті. Рәсім болса әкімшілік органның, лауазымды адамның әкімшілік істі қарау, ол бойынша шешімді қабылдау және орындау жөніндегі жолданым негізінде немесе өз бастамасы бойынша жасалатын қызметі болғандықтан, оның басталуы, нысанының еріктілігі, қатысушылары мен олардың құқық қабілеттілігі, әкімшілік рәсімге қатысушылар тізімінен шығарылған тұлғалар, рәсімнің барысы жіті тексеруге ұшырайды. Ең бастысы әкімшілік актінің мақсатын анықтау. Ол актінің заңдылығын да қабылдау субъектісінің ерік-жігерін де ашуға мүмкіндік береді.

Әкімшілік актінің нысаны ӘРПК-нің 78-бабында қарастырылған. Осы кезеңде әкімшілік акт тек жазбаша (қағаз немесе электрондық) нысанда ғана қабылданбайтыны ескерілуі керек. Өйткені, азаматтардың, заңды тұлғалардың құқықтары мен заңды мүдделерін және бостандықтарын, қоғамдық, мемлекеттік мүдделерді қорғау талап етілген жағдайларда әкімшілік акт басқа нысанда шығарыла береді. Мысалы, ауызша нысанда, нұсқаулық белгілері ретінде, тағы басқа.

Ең соңында әкімшілік актінің негізінде жатқан құқықтық норманың қатесіз қолданылуы, актіні қабылдау қандай құқықтық салдарға әкеліп соққаны, немесе әкімшілік акті, иа оның бір бөлігі талап қоюшының құқықтары мен бостандықтары және заңды мүдделерін қалайша бұзғаны анықталады.

Шетелдік тәжірибеге көз жүгіртсек, Қазақстан Республикасы әкімішілік әділетті Германия Федеративті Республикасының үлгісі бойынша еңгізгендіктен осы елдің мысалы маңызды болып көрінді.

Германияда әкімшілік сот ісін жүргізудің сәтті болу мүмкіндігін зерттеу әкімшілік талаптардың жарамдылығы мен негізділігін анықтау схемасы бойынша жүргізіледі. Ол схеманы әрбір заңгер біледі және қатаң сақтайды. Бұл ретте жарамдылығы деп сотқа жүгіну үшін барлық ресми алғышарттар түсініледі. Ал негізділік материалдық мәселелерге, яғни мазмұнға қатысты.

Дау айту туралы талап қоюдың жарамдылығын тексеру кезінде даудың жалпы жария-құқықтық сипатының болуы тексеріледі. Сондай-ақ, нысан мен мерзімдердің сақталуы, талап қоюдың түрі, талап қоюшының талап қоюға құқығы бар-жоғы және соттан тыс алдын-ала рәсімдер болған-болмағаны тексеріледі. Осы жарамдылық талаптары сақталған жағдайда ғана материалдық-құқықтық талаптарды анықтау жүзеге асырылады. Яғни, талаптың негізділігі [4].

Талап қоюдың негізділігін зерделеу кезінде Германиядағы соттар талап қоюдың заңды түрде негізделгендігін тексереді. Мысалы, талап қоюшыда шын мәнінде оған субсидия берілуге тиіс деген норма бар ма, деген сұрақ.

Дау туындаған жағдайда сот даулы әкімшілік акт заңсыз ба, және ол талап қоюшының құқығын бұзады ма, деген мәселені зерттейді. Егер талап жарамды және негізделген болса, онда сот оны қанағаттандырады, егер тек ішінара негізделсе, онда тек осы бөлімде қанағаттандырылуға жатады [4].

Қазақстанның әкімшілік соттарында дау айту туралы талап қоюдың қаралу практикасын зерделей келе, олардың сотқа қабылданған кезде мәселелері туындайтыны көрінді. Мәселен, жарамдылық шарты – соттылыққа байланысты қайтарылғандар өте көп.

Қазақстан Республикасы Жоғарғы Сотының «Төрелік» ақпараттық жүйесінде автоматты түрде құрылатын статистикалық есептердің көрсеткіштеріне сәйкес Астана қаласының мамандандырылған ауданаралық әкімшілік сотында 2022 жылы іс жүргізуде болған 4658 талап қоюдың (басым көпшілігі – дау айту туралы) 1837-і қайтарылған, бұл 39,5%. Оның ішінде ӘРПК-нің 138-бабының 2-бөлігінң 11-тармақшасы негізінде әкімшілік сот ісін жүргізуде қаралуға жатпайтындықтан 869; 138-баптың 2- бөлігінің 6-тармақшасы – талап қоюшы өзінің талап қоюын қайтарып алған 485; 138-бабының 2-бөлігінің 17-тармақшасы – осы соттың соттылығына жатпайды – 212, 138-бабының 2-бөлігінің 15-тармақшасы – сотқа жүгіну мерзімдері сотпен қалпына келтірілмеген – 90; 138-бабының 2-бөлігінің 4-тармақшасы – құжатқа қол қою құқығы жоқ тұлғамен куәландырылған – 59; 138-бабының 2-бөлігінің 1-тармақшасы – сотқа дейінгі реттеу тәртібі сақталмаған – 37.

Тиісті емес жауапкерге берілген және осы Кодекстің 131-бабы екінші бөлігінің талаптарына сәйкес келмеген талап қоюлар бойынша сот өзінің белсенді рөлі аясында кеңестер береді. Оған қарамастан кемшіліктер жойылмаса талап қою қайтарылады. Алайда, ондай жағдайлар кездеспеген.

Зерттеу барысында, қайтарулардың айтарлықтай бөлігін алдын алу жолы ретінде талап қоюшылар үшін сотқа жүгінбес бұрын өзінің талаптарын бір сүзіп өтетін сұрақ-жауап сауалнамасын әзірлеп көрдік. Оның ішінде даудың құқықтық табиғатын, талап қоюдың түрі мен соттылығын, талап қоюшының әкімшілік процестік құқық қабілеттілігі мен әрекет қабілеттілігін анықтауға арналған сауалдар келтірілеген. Мысалы:

1. Бұл дау маған деген билік құзыреті бар екінші тарап арасындағы жария-құқықтық сипаттағы қатынастардан туындады – «иә»;
2. Бұл әкімшілік акт менің құқығым/заңды мүддемді тікелей бұзып тұр (нақты маған қатысты шығарылған) – «иә»;
3. Мен 18 жасқа толған ақыл есі дұрыс адаммын, не эмансипацияланған кәмелетке толмағанмын – «иә»;
4. Менде талап қоюға құқық беретін құжат бар (өкілдер үшін) - сенімхат, тағайындау туралы бұйрық, заңды тұлғаның құрылу құжаттары – «иә», тағы басқа.

Осы сауалнамадан өту талап қоюларды сотқа бірнеше рет ұсынып уақытты жоғалпауға, соттардың жарамдылық пен негізділік қағидаттарына сай келмейтін талап қоюларды қайтарумен байланысты жүктемесін азайтуға септігін тигізері бар деп тұжырымдалды.

Қосымша, осы сүзгіден өткізілген дау айту туралы талап қоюдың жарамдылығы мен негізділігін сотта тексеру алгоритмін құрылды. Ол жоғарыда аталған жарамдылық пен негізділіктің критерийлерінің әр қайсысына рет ретімен детальді тоқталып өтуге мүмкіндік береді, ол судьяларға талап қоюды сканерден өткізгендей барлық кем тетіктерін іс сотқа келіп түскен кезенде айқындап алу үшін жақсы құрал болары анық.

Сонымен қатар, әкімшілік талап қоюдың жаңа түрін еңгізу мүмкіндігі бар. Жою туралы талап қою – ауыртпалық түсіретін заңсыз әкімшілік актіні жою туралы талап қою. Ол талап қоюшы тарапынан әкімшілік актінің заңсыздығына нақты заңи дәлелдері бар болған жағдайларда және әкімшілік акт адам құқықтарын анық бұзып тұрғаны белгілі кезде қойылуы мүмкін. Бұл талап қою үшін қысқартылған қарау мерзімдері мен жеңілдетілген тәртіп қолдану ұсынылады. Мысалы, Ресей Федерациясындағы Әкімшілік іс жүргізу Кодексінің 292-бабымен көзделген оңайлатылған іс жүргізу үлгісінде, іс жүргізуге қатысатын адамдардың құқықтары мен мүдделерінің заңда белгіленген іс жүргізу кепілдіктерін сақтай отырып, сот отырысын өткізбестен және хаттама жүргізбестен әкімшілік істерді қараудың арнайы тәртібі [5]. Ол бойынша сот шешімді он бес күннен отыз күнге дейін жүргізілетін «сот отырысына дайындық» аяқталған соң он күннің ішінде шығаруға міндетті. Бұл ұсынысқа итермелеген жағдай, ол қазіргі таңда еліміздің әкімшілік соттарының практикасында орын алып жатқан, әкімшілік талап қоюлардың сотқа берілген сәттен бастап заңды күшіне енген сот актісі талап қоюшының қолына түскенге дейін бір жылға дейінгі уақыт өтіп кету фактілері. Апелляциялық сатыға шағымдалмаған істер бойынша сот актісі жоқ дегенде төрт айдан соң ғана заңды күшіне енеді екен. Ал ӘРПК-нің 23-тарауымен көзделген жазбаша сот ісін жүргізудің мерзімдері кәдімгі іс жүргізу тәртібімен бірдей. Сондықтан, жаңа талап қою түрі мен оны қараудың тәртібі адамның құқығын таптап тұрған әкімшілік актіні тез азада жойып, әділдікті орнатуға мүмкіндік ашатын болса, ол әрине мемлекеттік биліктің де халық көзіндегі имиджі мен сеніміне оң әсерін тигізбей қоймас.

ӘРПК қолданысқа еңгізілгелі бері мемлекеттік аппарат пен азаматтардың бір бірімен қатынастарына жаңа серпін берілгені, азаматтардың құқықтарын қорғауда бір саты ілгері қадам басқанымыз анық. Себебі бұл Кодекс бұрын-соңды болмаған принциптерімен, жеке және заңды тұлғалардың өз құқықтарын қорғаудағы үлкен мүмкіндіктерімен, мемлекет пен азамат арасындағы даудағы екі тарапты балансқа келтіру жолдарымен ерекшеленеді.

Г.Т. Есбергенова

Қазақстан Республикасы

Жоғарғы Сотының жанындағы

Сот төрелігі академиясының

магистранты, Астана қаласы